棚改專項(xiàng)債問(wèn)世 地方債再開(kāi)“前門”

來(lái)源： 財(cái)政部網(wǎng)站

開(kāi)“前門”、堵“后門”，是地方政府債務(wù)管理的重要思路。4月3日，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），確定試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券，這是繼土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券之后第三個(gè)全國(guó)性的中國(guó)版“市政收益?zhèn)?rdquo;品種。

　　中國(guó)版“市政債”迎新品種

　　棚戶區(qū)改造是更好解決群眾住房問(wèn)題的重要舉措。今年《政府工作報(bào)告》提出，2018年啟動(dòng)新的三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，當(dāng)年開(kāi)工580萬(wàn)套。棚改需要資金量較大，以2017年為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國(guó)各類棚戶區(qū)改造開(kāi)工609萬(wàn)套，完成投資1.84萬(wàn)億元。因此，融資問(wèn)題關(guān)系棚戶區(qū)改造能否順利推進(jìn)。

　　兩部門指出，為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，2018年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。

　　“棚戶區(qū)改造項(xiàng)目通常都需要幾十億甚至上百億元資金投入，當(dāng)前政府財(cái)政撥款、土地出讓金凈收益以及國(guó)家政策性銀行貸款等融資方式已顯現(xiàn)出資金規(guī)模不夠、持續(xù)性不足等問(wèn)題。部分地區(qū)利用棚改形成的土地作杠桿開(kāi)展大規(guī)?；ㄍ顿Y，可能產(chǎn)生效率不高、風(fēng)險(xiǎn)隱匿等問(wèn)題。而棚改專項(xiàng)債與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)，有利于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”中國(guó)財(cái)科院副研究員樊軼俠說(shuō)。

　　《辦法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府為棚改專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。

　　開(kāi)“前門”利于防范化解風(fēng)險(xiǎn)

　　打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　專家認(rèn)為，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，依靠對(duì)應(yīng)項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，明確了不同專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的償債資金來(lái)源，有利于鎖定專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)范圍，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。另外，進(jìn)一步開(kāi)好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，有利于遏制違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮表示，本次棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券的發(fā)行，延續(xù)了以往項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的一系列優(yōu)點(diǎn)。“比如，債券募集資金專款專用，資金的安全性強(qiáng)、有利于更好更快推進(jìn)各地的棚戶區(qū)改造工作。行業(yè)主管部門（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門）與財(cái)政部門共同配合，提高了融資預(yù)算的精確性，控制了全年棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券的總額度，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)資金的監(jiān)督管理，有利于提高債券資金投資效益。”

　　《辦法》要求，試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的納入政府性基金的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。棚改專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目。

　　此外，《辦法》規(guī)定，棚改專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的征遷和土地收儲(chǔ)、出讓期限相適應(yīng)，原則上不超過(guò)15年，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)延長(zhǎng)，避免期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

　　“《辦法》要求，地方政府結(jié)合項(xiàng)目收益與融資平衡情況等因素，測(cè)算提出下一年度棚改專項(xiàng)債券資金需求，這將在較大程度上避免地方棚改中的無(wú)序規(guī)劃與過(guò)度融資。”樊軼俠說(shuō)。

　　專項(xiàng)債品種將進(jìn)一步豐富

　　作為積極財(cái)政政策的重要舉措，我國(guó)今年預(yù)算安排地方政府專項(xiàng)債券13500億元，比去年增加5500億元。同時(shí)，預(yù)算報(bào)告在部署2018年工作時(shí)指出，穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革，豐富專項(xiàng)債券品種，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。

　　近日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，也將“穩(wěn)步推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券管理改革”作為強(qiáng)化地方債管理的一項(xiàng)重點(diǎn)。

　　打造中國(guó)版的地方政府市政項(xiàng)目“收益?zhèn)?rdquo;，是近年來(lái)我國(guó)地方債管理的一項(xiàng)突破性舉措。2017年，全國(guó)地方累計(jì)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券2407億元，發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券440億元，同時(shí)深圳市首次在深交所成功發(fā)行軌道交通專項(xiàng)債券20億元。“專項(xiàng)債券管理改革進(jìn)展比較順利，有效發(fā)揮了地方債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持作用，有利于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”鄭春榮表示。

　　根據(jù)上述通知，今年要擴(kuò)大項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券試點(diǎn)范圍，在優(yōu)先支持在建項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照“合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍”的要求，創(chuàng)新和豐富債券品種，優(yōu)先在重大區(qū)域發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域選擇符合條件的項(xiàng)目，積極探索試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券。

　　“穩(wěn)步推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券管理改革，擴(kuò)大項(xiàng)目收益和融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券試點(diǎn)范圍，是2018年地方政府債務(wù)管理的重要工作之一，棚改專項(xiàng)債券的出臺(tái)是其重要舉措?？梢灶A(yù)見(jiàn)，其他品種的專項(xiàng)債券也會(huì)較快推出。”樊軼俠說(shuō)。